La Directiva 2006/123/CE (Directiva de Servicios) trató de impulsar un verdadero mercado interior de los servicios aunque, con cautela, excluyó ciertas actividades de su aplicación (transporte, servicios sanitarios, seguridad privada, etc). La Ley 17/2009 (Ley Paraguas) incorporó la Directiva manteniendo las exclusiones. La Ley 25/2009 (Ley Ómnibus), que completó la transposición, no sólo adaptó la normativa estatal a la Ley Paraguas, sino que se extendió a actividades hasta el momento excluidas (como las tres citadas, entre otras).

Pero esos esfuerzos no parecieron suficientes para evitar la fragmentación del mercado español, y de ahí la aprobación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), norma más ambiciosa que las anteriores. Su objeto es, en esencia, hacer efectivo el citado principio de unidad de mercado mediante el libre acceso y ejercicio de todas las actividades económicas por cuenta propia (no sólo servicios) en el territorio nacional, en desarrollo del artículo 139 de la Constitución.

Junto a un entramado administrativo que pivota, muy en esencia, entorno a la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado (SECUM) y los distintos puntos de contacto de las autoridades competentes, la Ley pone a disposición de los operadores mecanismos para forzar su efectiva aplicación. Consisten, en esencia, en una reclamación administrativa con plazos breves (artículo 26), una vía especial de recurso judicial para la cual está legitimada la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia –CNMC- (artículo 27) y un instrumento adicional ante obstáculos o barreras a la unidad de mercado (artículo 28).

Esos mecanismos han dado lugar a una intensa actividad administrativa. En los respectivos apartados sobre Unidad de Mercado de las páginas web de la SECUM (www.mineco.gob.es) y de la CNMC (www.cnmc.es), punto de contacto, pueden consultarse alrededor de una treintena de asuntos relativos al artículo 28 de la LGUM y más una quincena de asuntos sobre el artículo 26. Esos asuntos se refieren a todo tipo de actividades de todos los sectores productivos, desde intercambios hortofrutícolas o derechos mineros hasta actividades excluidas de la Directiva de Servicios (y de la Ley Paraguas), como es el caso del juego o el transporte sanitario, entre otros. Las reclamaciones se han dirigido frente a actuaciones tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, casi a partes iguales, y en menor medida frente a entes locales. Las barreras a la unidad de mercado detectadas, y en algún caso suprimidas, han sido de lo más variado: desde reservas de actividad injustificadas hasta requisitos excesivos o discriminatorios para el acceso o el ejercicio de actividades.

Son principios esenciales de la LGUM el de eficacia territorial y los de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes.

Con arreglo al primero, las actuaciones y medios de intervención de cualquier autoridad competente surtirán efecto en todo el territorio nacional, contribución decisiva a la unidad de mercado.

Aunque tal vez más trascendencia práctica que el anterior tienen los principios de necesidad y proporcionalidad, presentes en una abrumadora mayoría de los asuntos tramitados hasta la fecha. La necesidad de sopesar esos principios en la tradicional actividad de policía o de intervención administrativa ya figuraba en nuestro ordenamiento administrativo, tras la Ley Ómnibus. Pero ha sido la LGUM la que lo ha regulado de forma precisa y ha facilitado su aplicación a casos concretos. Con ello, se ha generalizado una nueva cultura jurídica en esta materia: no sólo las autoridades competentes deben sopesar sus medidas de intervención en las actividades económicas de acuerdo a los principios de necesidad y de proporcionalidad, sino que el control de esas decisiones se realizará de conformidad con tales principios.

Pese a la trascendencia de ese cambio y las implicaciones que conlleva, existe, de momento, un cierto desconocimiento de la utilidad de las herramientas de protección de los operadores. Queda por ver el modo en que se consolida, a través de la práctica administrativa y la jurisprudencia, esta nueva cultura en materia de intervención administrativa en el ejercicio de actividades económicas, y de control de esa intervención.