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I. Características

Las potestades administrativas presentan los siguientes caracteres (todos ellos concurrentes en la expropiatoria):

– Necesaria previsión normativa

– Generalidad y abstracción

– Falta de posición concreta de sujeto obligado a su cumplimiento

– Vinculación plena al interés público

– Obligatoriedad de ejercicio

– Carácter indisponible e irrenunciable

– Intransmisibilidad

– Territorialidad

– Carácter fiduciario

– Inmodificabilidad por parte de la Administración pública titular

– No sujeción a transacción

– Objetividad

– Posibilidad de ejercicio reiterado

– Carácter no ilimitado

– No sujeción a imposición

II. Titularidad

La titularidad de las potestades administrativas corresponde siempre a una Administración pública. Pero no necesariamente a una sola de ellas, sino que en ocasiones existen titularidades compartidas de una misma potestad, normalmente, en casos de confluencia de intereses de diverso alcance en el ejercicio de la misma. Así, por ejemplo, la potestad de planeamiento urbanístico, cuya titularidad se comparte entre los ayuntamientos y las CCAA -y el Estado, en el caso de Ceuta y Melilla-, dada la relevancia supramunicipal de los intereses implicados.

Consecuencias

De lo anterior se derivan las siguientes:

• La existencia de procedimientos bifásicos en la producción de los actos o disposiciones de que se trate, con una fase ante cada Administración pública cotitular.

• La concurrencia de litisconsorcio pasivo necesario en los procesos en los que se impugnen actos o disposiciones así aprobados.

• En caso de responsabilidad patrimonial, la imputabilidad a ambas Administraciones de los perjuicios causados en el ejercicio de la potestad, incluso solidariamente.

III. Criterios de clasificación

Las potestades administrativas pueden clasificarse atendiendo a diferentes criterios:

a. Según su grado de sujeción a la norma o de predeterminación por la misma

Conforme a este criterio, se clasifican en potestades regladas y discrecionales.

Potestades regladas

Son aquellas en las que el margen de decisión entre varias opciones posibles es inexistente por lo que el órgano competente debe aplicar la única opción aceptable en Derecho, previa interpretación, en su caso, de la norma de cobertura del ejercicio de la potestad, aun cuando ésta contenga conceptos jurídicos indeterminados, como puede ser el interés público o social, la utilidad pública o la diligencia del buen padre de familia. Precisamente es característica del ejercicio de las potestades regladas la existencia de tales conceptos que, por su propia esencia, no pueden contener un mayor grado de precisión, dejando con ello un margen de apreciación al intérprete.

Este margen de decisión ha tratado de minimizarse por la técnica de las tres zonas de la verdad, que son:

– una zona de certidumbre positiva, que determina sin duda lo que entra en el concepto;

– una zona de certidumbre negativa, que excluye indudablemente determinados contenidos, y

– la zona de incertidumbre a la que se restringe el margen de apreciación.

Potestades discrecionales

Son las permiten al órgano competente la elección entre diversas opciones, todas admisibles en lo jurídico, siempre que no se incurra en arbitrariedad y en el bien entendido de que el ejercicio de la discrecionalidad administrativa debe ir dirigido al cumplimiento del fin perseguido en la norma en que aquella se fundamenta.

Se pueden revisar, jurisdiccionalmente, los actos discrecionales ya que la potestad de la administración está en todos los casos sujeta al cumplimiento de sus fines, al servicio del bien común y del ordenamiento jurídico. Por este motivo la discrecionalidad no implica arbitrariedad, entendida como actuación caprichosa, irracional e injustificada y el enjuiciamiento de los actos discrecionales no puede detenerse en cuestiones relativas a la competencia y procedimiento, sino que ha de adentrarse en el fondo, penetrando en la forma de ejercitarse la discrecionalidad, a través del control de los hechos sobre los que se mueve, así como también sobre su uso proporcional y racional.

La revisión jurisdiccional se hace siempre sobre la legalidad y no puede fundarse en consideraciones de otro orden, ya sean de carácter técnico, económico o social.

Control de la discrecionalidad

Puede hacerse utilizando cualquiera de las siguientes técnicas:

a) Control a través de los hechos determinantes configurados como los presupuestos objetivos legalmente exigibles para que pueda realizarse por la Administración la consecuencia jurídica contemplada en la norma, comprobándolos tal y como aparecen en la realidad, sin que la administración los altere, aunque tenga facultades discrecionales para su valoración. La decisión discrecional ha de guardar coherencia lógica con los hechos, de tal manera que si se aprecia una discordancia de la solución elegida con la realidad que constituya su presupuesto, han de entenderse sobrepasados los límites de la discrecionalidad.

b) Control a través de los principios generales del Derecho, destacando en primer lugar el de congruencia o armonía del ordenamiento jurídico (CEst Dict 30-9-82). Tienen prioridad sobre cualquier disposición administrativa.

c) Control por la técnica de la desviación de poder que tiene lugar en el caso de ejercitarse potestades administrativas para fines distintos de los establecidos por el ordenamiento jurídico al reconocerlas independientemente de que sean fines públicos y legales o particulares e ilegales. Se discute, sin embargo, si se puede utilizar esta técnica en el ejercicio de la potestad reglamentaria, admitiéndose generalmente que esta técnica es más propia del ámbito del acto administrativo aun cuando no faltan sentencias jurisprudenciales en sentido contrario.

Carga de la prueba

La carga de la prueba de que existe desviación de poder corresponde a quien la alega , sin que se pueda basar en meras presunciones, ni en las espaciosas interpretaciones del hacer administrado. Sin embargo, no se exigen pruebas plenas, completas, directas e inequívocas, dado que la propia naturaleza de este vicio hace sumamente difícil la existencia de una prueba de tal entidad.

Debe entenderse que aunque el ámbito natural del ejercicio desviado de las potestades administrativas es el de las discrecionales, también se admite este control para las potestades regladas como la sancionadora, con la particularidad de que en estos casos es más difícil detectar y aislar el vicio.

Discrecionalidad técnica

Impide la sustitución del criterio especializado de la Administración o del órgano administrativo actuante por otro distinto, basado en la opinión subjetiva del recurrente, cuando, en una materia atribuida a la competencia de aquélla, no se demuestra la existencia de defecto que vicie el acto administrativo y con ello la presunción de legalidad que le es inherente. De modo que no cabe sustitución en el ejercicio de la actuación administrativa especializada por parte de un órgano jurisdiccional ya que admitir lo contrario sería peligroso e ilegal.

Al respecto hay que tener en cuenta las siguientes observaciones:

a) La discrecionalidad técnica de los órganos de la Administración tiene lugar en los casos en que aplican criterios resultantes de los concretos conocimientos especializados, requeridos por la naturaleza de la actividad desplegada por el órgano administrativo; criterios que escapan al control jurídico. Por ejemplo, análisis organoléptico de vinos por expertos catadores de los consejos reguladores de denominaciones de origen.

b) La modulación o limitación al principio de plenitud de control jurisdiccional sólo se justifica en la presunción de certeza o razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación (presunción que admite prueba en contrario).

c) La presunción es destruible si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación del criterio adoptado o por patente error en el mismo.

d) El juicio técnico puede invalidarse en la medida en que no se encuadre en el marco legal vigente.

e) La facultad de los órganos judiciales de intervenir en las decisiones de las comisiones o tribunales calificadores es plena cuando se han infringido o inaplicado normas en las que todos los elementos son reglados. Caso distinto es el de aquellas partes del baremo en la que los méritos no tienen una referencia normativa estricta, sino que su grado de valoración se encomienda al órgano calificador dentro de unos límites prefijados. Es aquí donde la discrecionalidad técnica despliega toda su eficacia.

b. A partir de su incidencia sobre situaciones jurídicas preexistentes

Se diferencia entre potestades innovativas y conservativas.

Las innovativas implican tanto el poder de alterar la situación jurídica o de hecho anterior al ejercicio de la potestad, tanto en el plano fáctico como en el jurídico (situaciones jurídicas, relaciones jurídicas, titularidades, negocios jurídicos, etc).

Las conservativas pretenden lo contrario, que es conservar o mantener la situación jurídica o de hecho existente en un momento dado.

La expropiatoria es una potestad innovativa, en la medida que la caracteriza la transmisión de titularidad y diversión del fin o uso de la cosa o derecho expropiado, que se persigue con aquélla. Cabría, sin embargo, concebirla en supuestos concretos como relativamente conservativa, en los que precisamente lo que se persiga sea el mantenimiento del uso de utilidad pública o interés social de un bien o derecho que, de no expropiarse, cesaría.

c. En función del tipo de relación jurídico-administrativa de los afectados

En función del tipo de relación jurídico-administrativa en la que se encuentran los sujetos afectados por el ejercicio de las potestades, se distingue entre potestades de supremacía general y de supremacía especial.

Las potestades generales inciden sobre sujetos sometidos a situaciones de sujeción general o administrados simples (personas físicas o jurídicas cuya dependencia de la administración pública no se basa en títulos de especial intensidad, sino en la genérica sumisión resultante de la nacionalidad, residencia o estancia en un territorio determinado).

Las potestades especiales o de supremacía especial afectan a situaciones de sumisión intensa a partir de títulos específicos, no concurrentes en la generalidad de los administrados (funcionarios, reclusos, concesionarios, etc.).

La potestad expropiatoria se integra, en cuanto a este criterio, entre las primeras.

d. Según la incidencia restrictiva o limitadora en la esfera de los administrados

Atendiendo a la incidencia restrictiva o limitadora o a la ausencia de tal incidencia sobre la esfera jurídica o patrimonial de los administrados, se distingue entre potestades que limitan derechos subjetivos o intereses legítimos y potestades que no limitan los mismos.

Todas las potestades administrativas restringen, en mayor o menor medida, los derechos de los particulares, aunque no es un elemento natural de aquélla. En cualquier caso, algunas potestades restringen o afectan, por necesidad los citados derechos y otras, sólo lo hacen eventualmente o en menor medida.

En las primeras destacan las potestades sancionadora y expropiatoria y en las segundas la potestad de autoorganización y la de deslinde de inmuebles propios.

IV. Enumeración

Son potestades administrativas fundamentales las siguientes:

– Potestad reglamentaria

– Potestad autoorganizatoria

– Potestad tributaria

– Potestades de investigación y recuperatoria

– Potestad planificadora

– Potestad expropiatoria

– Potestad recaudatoria

V. Potestad, competencia y función

No cabe confundir tres conceptos diferentes dentro del giro o tráfico administrativo: potestad, competencia y función.

Las potestades administrativas responden al concepto ya expuesto, de poderes jurídicos reconocidos abstracta y expresamente por el ordenamiento, que atribuyen a su Administración titular una habilitación para desarrollar actuaciones ejecutivas concretas, productoras de efectos actuales o potenciales sobre la esfera de los administrados, en un ámbito más menos determinado, con el fin de satisfacer el interés general. La competencia, es la medida de la esfera de atribuciones de cada Administración (competencia subjetiva o de la persona jurídico-pública) o de cada órgano dentro de la misma (competencia orgánica). Incluso, de cada unidad administrativa. Se configura como requisito esencial de validez del acto administrativo, o de la correspondiente disposición general en cuyo defecto aquél es inválido por vicio de anulabilidad o por vicio de nulidad. De ejercicio imperativo, es irrenunciable.

Por definición, al suponer la concreción de una previa potestad administrativa, sólo puede ejercerse por Administraciones en sentido estricto, a través de sus órganos o unidades. La función es un concepto mucho más amplio que los anteriores y no responde a los mismos perfiles ni caracteres. De esta manera, mientras que todo ejercicio de competencia implica potestad previa y entra en el ámbito del desarrollo de funciones administrativas, no todo desarrollo de estas funciones se traduce en aplicación de potestades, ejercicio de competencia y producción de actos administrativos (o aprobación de reglamentos).

Las funciones administrativas se pueden relacionar con el giro o tráfico administrativo, pero entendido en sentido amplio. Como consecuencia de lo cual, entidades que no respondan estrictamente a la condición de Administración pública pueden desarrollar tales funciones, siempre que dependan de una instancia administrativa y, efectivamente, se integren en el sector público. La realidad ofrece numerosos ejemplos de esta afirmación, tanto a través de los denominados «medios propios instrumentales» como de entidades de Derecho privado de capital público o controladas por una Administración pública. Si se aplican estas afirmaciones al ámbito del giro o tráfico administrativo ligado a la expropiación forzosa, resulta que la potestad expropiatoria únicamente puede ejercerse por una Administración pública, titular de ella, de carácter territorial (con algunos matices en ciertos casos).

Dicha potestad se articula por medio de actos administrativos producidos por órganos administrativos competentes, de acuerdo con la esfera de atribuciones correspondiente determinada por la norma de aplicación. Y, junto a las anteriores, ciertas funciones complementarias pueden desarrollarse por medio de entidades no estrictamente administrativas -aunque sí dependientes de una Administración titular de la potestad, que ejerce competencia a través de sus órganos-. Incluso por sujetos privados vinculados de una u otra manera a aquélla. En los capítulos siguientes se analizan, donde corresponde, estos conceptos aplicados a la expropiación.

Fuente: Memento Expropiación Forzosa – Patrimonio Público