Como viene siendo costumbre desde hace años la Ley de Presupuestos Generales del Estado ha introducido diversas reformas en materia de Seguridad Social. Una de las prestaciones más afectadas por la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2014, es la incapacidad temporal, lo que viene a continuar una inercia de continuas y profundas modificaciones legislativas que arrastramos desde la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Esta norma marcó la desaparición de la incapacidad laboral transitoria y de la invalidez provisional y, desde entonces, se han sucedido las reformas legislativas animadas por el objetivo de controlar el gasto en relación a esta prestación. Este afán reformista, en muchos casos tan poco meditado que ha dado lugar a la derogación en pocos meses de la reforma previamente aprobada, ha tenido como uno de sus ejes principales el incremento de las competencias en materia de control de la incapacidad temporal a favor del Instituto Nacional de Seguridad Social (o del Instituto Social de la Marina para los trabajadores del Régimen Especial del Mar). Esta tendencia se ha intensificado especialmente desde que las competencias en materia sanitaria están transferidas a las Comunidades Autónomas, pues no parece lógico que el control sobre una prestación que paga el Estado esté residenciado exclusivamente en órganos pertenecientes a otras administraciones y, por tanto,  ajenos a su control.

La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014 modifica profundamente el art. 131 bis de la Ley General de Seguridad Social, aunque también presentan un gran interés las modificaciones introducidas en el art. 132 y en el art. 136, como veremos más adelante.

Uno de los primeros aspectos de la incapacidad temporal que han sido modificados es el relativo a las causas de extinción de esta prestación, que son las siguientes:

• El transcurso del plazo máximo de quinientos cuarenta y cinco días naturales desde la baja médica. Se específica así por parte de la Ley 22/2013 cuál es el plazo máximo de duración de la prestación, dado que hasta la fecha existía confusión acerca de si el mismo venía constituido por los 365 días o por los 545, ya que para superar aquel plazo es necesario el acuerdo de prórroga por parte del INSS si se prevé que durante dicha prórroga “puede el trabajador ser dado de alta médica por curación”.
• Por alta médica por curación o mejoría que permita al trabajador realizar su trabajo habitual. Por sorprendente que pueda parecer, esta causa de extinción, que es la normal, previsible y deseable, no estaba contemplada expresamente y ha sido introducida por la Ley 22/2013.
• Por ser dado de alta el trabajador con o sin declaración de incapacidad permanente. Esta causa se refiere exclusivamente al alta médica con propuesta de incapacidad permanente que puede ser realizada por el facultativo del Servicio Público de Salud, por los médicos adscritos a las Mutuas de Accidentes de Trabajo en los supuestos de contingencia profesional, o por los médicos adscritos al INSS o al Instituto Social de la Marina según el régimen de Seguridad Social de que se trate. El alta con propuesta de incapacidad permanente se producirá solamente cuando el proceso de incapacidad temporal se haya extendido menos de 365 días, ya que al llegar a este término la competencia pasa a ser exclusivamente del INSS/ISM (art. 128.1.a, párrafo segundo, de la LGSS)  y ya no será necesario el alta médica para iniciar un expediente de valoración de la incapacidad permanente. Por esta razón la Ley 22/2013 suprime el inciso del art. 136.1 de la LGSS que establecía que “es invalidez permanente la situación del trabajador que, después de haber estado sometido al tratamiento prescrito y de haber sido dado de alta médicamente, presenta reducciones anatómicas o funcionales graves”. También por este motivo el apartado 4 del art. 131 bis, introducido por la Ley 22/2013, establece que “si, al agotamiento del plazo de trescientos sesenta y cinco días, el Instituto Nacional de la Seguridad Social acordase la iniciación de un expediente de incapacidad permanente, la situación de incapacidad temporal se extinguirá en la fecha de cumplimiento del indicado plazo. Cuando, en el ejercicio de las competencias previstas en el artículo 128.1.a), el Instituto Nacional de la Seguridad Social hubiese acordado la prórroga expresa de la situación de incapacidad temporal, y durante la misma iniciase un expediente de incapacidad permanente, la situación de incapacidad temporal se extinguirá en la fecha de la resolución por la que se acuerde dicha iniciación”.
• Por el reconocimiento de la pensión de jubilación.
• Por la incomparecencia injustificada a cualquiera de las convocatorias para los exámenes y reconocimientos establecidos por los médicos adscritos al Instituto Nacional de la Seguridad Social o a la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
• Por fallecimiento.

Otra de las novedades importantes introducidas por la Ley 22/2013 es que se regula el concepto legal de recaída. Hasta ahora las recaídas respondían a la regulación del art. 9.1, párrafo segundo, de la Orden de 13 de octubre de 1967, que establecía que “si el periodo de incapacidad laboral transitoria se viere interrumpido por periodos de actividad laboral por un tiempo superior a seis meses, se iniciará otro nuevo, aunque se trate de la misma o similar enfermedad”. Es decir, a sensu contrario, se consideraban recaída las bajas médicas expedidas antes de haber transcurrido seis meses de actividad laboral desde el alta médica anterior siempre que se tratase de la misma o similar enfermedad.

La Ley 22/2013 establece una definición de recaída de rango legal y empleando una terminología acorde con la actual regulación de la prestación. De este modo señala que “se considerará que existe recaída en un mismo proceso cuando se produzca una nueva baja médica por la misma o similar patología dentro de los ciento ochenta días naturales siguientes a la fecha de efectos del alta médica anterior”. Es muy importante resaltar que no existirá recaída aunque durante los 180 días intermedios no haya concurrido actividad laboral.

Tal como explicamos anteriormente, salvo cuando sea a solicitud del trabajador, la iniciación de  un expediente de incapacidad permanente determina la extinción de la incapacidad temporal, bien por alta médica con propuesta de incapacidad permanente (antes de haber transcurrido 365 días), bien por transcurso de 365 días, o bien por resolución del INSS acordando la iniciación del expediente de incapacidad permanente (después de haber transcurrido los 365 días de incapacidad temporal). Pues bien, si se denegara la incapacidad permanente y con posterioridad se iniciara un nuevo proceso de incapacidad temporal, de acuerdo con el párrafo tercero del apartado 1 del art. 131 bis de la LGSS para determinar si existe recaída se contarán los 180 días naturales desde la resolución denegatoria de la incapacidad permanente.

Continuando con las recaídas la Ley 22/2013 ahonda en la concentración de competencias en el INSS, estableciendo que “cuando, iniciado un expediente de incapacidad permanente antes de que hubieran transcurrido quinientos cuarenta y cinco días naturales de duración del subsidio de incapacidad temporal, se denegara el derecho a la prestación de incapacidad permanente, el Instituto Nacional de la Seguridad Social será el único competente para emitir, dentro de los ciento ochenta días naturales posteriores a la resolución denegatoria, una nueva baja médica por la misma o similar patología, a través de los órganos competentes para evaluar, calificar y revisar la situación de incapacidad permanente del trabajador” (párrafo tercero del apartado 1 del art. 131 bis de la LGSS). Por tanto existen tres supuestos:

• Hasta el cumplimiento de la duración máxima de trescientos sesenta y cinco días de los procesos de incapacidad temporal del Sistema de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, y, en su caso, el Instituto Social de la Marina, a través de los Inspectores Médicos adscritos a dichas entidades, ejercerán las mismas competencias que la Inspección de Servicios Sanitarios de la Seguridad Social u órgano equivalente del respectivo Servicio Público de Salud, para emitir un alta médica a todos los efectos. Cuando el alta haya sido expedida por el Instituto Nacional de la Seguridad Social o el Instituto Social de la Marina, éstos serán los únicos competentes, a través de sus propios médicos, para emitir una nueva baja médica en la situación de incapacidad temporal si aquélla se produce en un plazo de ciento ochenta días siguientes a la citada alta médica por la misma o similar patología (disposición adicional 52ª LGSS). Por tanto hasta los 365 días de duración de la incapacidad temporal las competencias de control de esta prestación se hallan compartidas entre el INSS/ISM, los Servicios Públicos de Salud de las Comunidades Autónomas y las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, si bien sólo el INSS/ISM puede expedir una baja por recaída de un proceso en el que él mismo haya extendido el alta médica.
• Agotado el plazo de duración de trescientos sesenta y cinco días, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, a través de los órganos competentes para evaluar, calificar y revisar la incapacidad permanente del trabajador, será el único competente para reconocer la situación de prórroga expresa con un límite de ciento ochenta días más, o bien para determinar la iniciación de un expediente de incapacidad permanente, o bien para emitir el alta médica, por curación o por incomparecencia injustificada a los reconocimientos médicos convocados por el Instituto Nacional de la Seguridad Social. De igual modo, el Instituto Nacional de la Seguridad Social será el único competente para emitir una nueva baja médica en la situación de incapacidad temporal cuando aquélla se produzca en un plazo de ciento ochenta días naturales posteriores a la antes citada alta médica por la misma o similar patología (art. 128.1.a, párrafo segundo, LGSS).
• En cualquier momento del proceso de incapacidad temporal, si se inicia un expediente de incapacidad permanente y ésta es denegada, el Instituto Nacional de la Seguridad Social será el único competente para emitir, dentro de los ciento ochenta días naturales posteriores a la resolución denegatoria, una nueva baja médica por la misma o similar patología. Es importante resaltar que se exceptúan los casos en que la iniciación del expediente de incapacidad permanente sea a solicitud del propio trabajador puesto que en estos casos no se extingue la incapacidad temporal como vimos anteriormente.

La ley 22/2013 modifica el apartado 3º del art. 131 bis de la LGSS y establece que, “extinguido el derecho a la prestación de incapacidad temporal por el transcurso del plazo de quinientos cuarenta y cinco días naturales de duración, con o sin declaración de incapacidad permanente, sólo podrá generarse derecho a la prestación económica de incapacidad temporal por la misma o similar patología, si media un período superior a ciento ochenta días naturales, a contar desde la resolución de la incapacidad permanente. Este nuevo derecho se causará siempre que el trabajador reúna, en la fecha de la nueva baja médica, los requisitos exigidos para ser beneficiario del subsidio de incapacidad temporal derivado de enfermedad común o profesional, o de accidente, sea o no de trabajo. A estos efectos, para acreditar el período de cotización necesario para acceder al subsidio de incapacidad temporal derivada de enfermedad común, se computarán exclusivamente las cotizaciones efectuadas a partir de la resolución de la incapacidad permanente”.

Se trata de un precepto denso y complejo que debe ser analizado detalladamente. En primer lugar estamos ante un proceso de incapacidad temporal que ha agotado su duración máxima (545 días). Por esta razón, al haberse agotado la prestación, no cabe recaída de manera que una baja médica por la misma o similar patología antes de 180 días naturales no genera derecho a prestación de incapacidad temporal. Es decir, sólo cabe disfrutar de la incapacidad temporal si se inicia un nuevo proceso, bien porque la patología sea distinta, bien porque se inicie transcurridos más de 180 días desde la resolución de la incapacidad permanente.

Pero, aunque hayan transcurrido más de 180 días naturales desde la denegación de la incapacidad permanente, el legislador introduce una novedad importantísima pues señala que, además de reunir los requisitos para percibir la prestación en el momento de la nueva baja (alta o asimilada, estar al corriente para los trabajadores autónomos, etc.), el periodo mínimo de cotización (180 días) debe haberse cubierto con posterioridad a la resolución de la incapacidad permanente. Con ello se pretende que el trabajador que ya ha agotado la duración máxima de la incapacidad temporal por una determinada patología y que ya ha visto denegado su derecho a la incapacidad permanente vuelva a causar baja médica por la misma patología en el plazo de 180 días naturales sin haber cotizado, esto es, consumiendo cotizaciones anteriores a la baja médica inicial o aprovechando incluso las cotizaciones realizadas durante la propia incapacidad temporal en una suerte de retroalimentación, tal como venía permitiendo el Tribunal Supremo.

No obstante, el legislador introduce una doble excepción a esta regla general de manera que, “cuando se trate de la misma o similar patología y no hubiesen transcurrido ciento ochenta días naturales desde la denegación de la incapacidad permanente, podrá iniciarse un nuevo proceso de incapacidad temporal, por una sola vez, cuando el Instituto Nacional de la Seguridad Social, a través de los órganos competentes para evaluar, calificar y revisar la situación de incapacidad permanente del trabajador, considere que el trabajador puede recuperar su capacidad laboral. Para ello, el Instituto Nacional de la Seguridad Social acordará la baja a los exclusivos efectos de la prestación económica por incapacidad temporal” (párrafo tercero del art. 131 bis, apartado 3º). El inciso “por una sola vez” da cuenta del carácter excepcional de esta posibilidad, que deberá emplearse exclusivamente en supuestos en que se consiga la recuperación completa del trabajador por esta vía. Asimismo, como se había agotado el proceso de incapacidad temporal anterior, el proceso es nuevo, lo que significa que el trabajador deberá reunir los requisitos para percibir la prestación en el momento de la nueva baja (alta o asimilada, estar al corriente para los trabajadores autónomos, etc.) y el periodo mínimo de cotización, para lo que se computarán las cotizaciones realizadas durante el anterior proceso de incapacidad temporal e incluso las anteriores a la primera baja médica.

Otro aspecto novedoso de la reforma operada por la Ley 22/2013 es el relativo a la incidencia que la iniciación de un expediente de incapacidad permanente tiene sobre la incapacidad temporal. En primer lugar hay que dejar claro que la iniciación de un expediente de incapacidad permanente siempre extingue la incapacidad temporal, salvo cuando se inicie a instancia del propio trabajador. Ya hemos visto que esa extinción se produce a la fecha del alta médica con propuesta de incapacidad permanente (antes de haber transcurrido 365 días), por el transcurso de 365 días, o por resolución del INSS acordando la iniciación del expediente de incapacidad permanente (después de haber transcurrido los 365 días de incapacidad temporal). Ahora bien, esa extinción de la incapacidad temporal a consecuencia de la iniciación de un expediente de incapacidad permanente no significa que el trabajador quede desprotegido durante la tramitación del mismo, pues seguirá percibiendo idéntico subsidio en concepto de “prolongación de efectos económicos de la incapacidad temporal” hasta que se califique la incapacidad permanente (apartado 5º del art. 131 bis de la LGSS). Este aspecto es muy importante porque el INSS considera que para calcular la duración máxima de la incapacidad temporal no se computan los periodos de prolongación de efectos económicos de la misma.

Los efectos de la prestación económica de incapacidad permanente, si ésta se reconociese por el INSS/ISM, coincidirán con la fecha de la resolución de la Entidad Gestora por la que se reconozca, salvo que la misma sea superior a la que venía percibiendo el trabajador en concepto de prolongación de los efectos de la incapacidad temporal, en cuyo caso se retrotraerán aquellos efectos al día siguiente al de extinción de la incapacidad temporal.

En el supuesto de extinción de la incapacidad temporal, anterior al agotamiento de los quinientos cuarenta y cinco días naturales de duración de la misma, sin que exista ulterior declaración de incapacidad permanente, subsistirá la obligación de cotizar mientras no se extinga la relación laboral o hasta la extinción del citado plazo de quinientos cuarenta y cinco días naturales, de producirse con posterioridad dicha declaración de inexistencia de incapacidad permanente. Por tanto,  durante la prolongación de los efectos de la incapacidad temporal subsiste la obligación de cotizar, pues ésta sólo se extingue por la rescisión de la relación laboral o en todo caso al agotamiento de la incapacidad temporal por su duración máxima de 545 días.

Asimismo, se mantiene la previsión anterior de que, cuando el derecho al subsidio se extinga por el transcurso del período de quinientos cuarenta y cinco días naturales, se examinará necesariamente, en el plazo máximo de tres meses, el estado del incapacitado a efectos de su calificación, en el grado de incapacidad permanente que corresponda. Ahora bien, aquí tiene una incidencia importantísima la supresión del párrafo cuarto del apartado 1º del art. 136 de la LGSS operada por la propia Ley 22/2013, que establecía que “también tendrá la consideración de invalidez permanente, en el grado que se califique, la situación de incapacidad que subsista después de extinguida la incapacidad temporal por el transcurso del plazo máximo de duración señalado para la misma en el apartado a) del número 1 del artículo 128”. Es decir, que ya no existe la presunción legal iuris tantum de que, agotada la duración máxima de la incapacidad temporal sin haber recibido el trabajador el alta médica, el mismo se encontraba afecto de incapacidad permanente.

No obstante, en aquellos casos en los que, aun habiéndose agotado la duración máxima de la incapacidad temporal, continuase la necesidad de tratamiento médico por la expectativa de recuperación o la mejora del estado del trabajador, con vistas a su reincorporación laboral, si la situación clínica del interesado hiciera aconsejable demorar la calificación de la incapacidad permanente, ésta podrá retrasarse por el período preciso, sin que en ningún caso se puedan rebasar los setecientos treinta días naturales sumados los de incapacidad temporal y los de prolongación de sus efectos (hay que tener en cuenta que todo lo que sobrepase de 545 días se considera prolongación de los efectos de la incapacidad temporal).

Durante los períodos previstos en el apartado 2º del art. 131 bis de la LGSS, de tres meses para calificar la incapacidad permanente y de demora de la calificación, no subsistirá la obligación de cotizar.

En relación a todas las modificaciones de las que hemos hablado la Ley 22/2013 no contiene ninguna previsión específica respecto a su entrada en vigor, por lo que deben considerarse vigentes desde el 1 de enero de 2014, incluso para los procesos de incapacidad temporal iniciados con anterioridad a esa fecha.

Por último la Ley 22/2013 ha añadido un apartado 3º al art. 132 de la LGSS estableciendo que “la incomparecencia del beneficiario a cualquiera de las convocatorias realizadas por los médicos adscritos al Instituto Nacional de la Seguridad Social y a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social para examen y reconocimiento médico producirá la suspensión cautelar del derecho, al objeto de comprobar si aquella fue o no justificada”. Esta adición se corresponde con la causa de extinción de la prestación de incapacidad temporal contemplada en el apartado 1º del art. 131 bis de la LGSS, según la cual “el derecho al subsidio se extinguirá (…) por la incomparecencia injustificada a cualquiera de las convocatorias para los exámenes y reconocimientos establecidos por los médicos adscritos al Instituto Nacional de la Seguridad Social o a la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social”. Lo que se pretende de este modo es que, en lugar de extinguir el subsidio por incomparecencia del trabajador, y que sea éste quien deba luego justificar que dicha incomparecencia fue justificada con el objeto de recuperar la percepción del subsidio, se compruebe antes de extinguir el subsidio si la incomparecencia fue injustificada o no, si bien suspendiendo el subsidio cautelarmente con objeto de estimular la colaboración del trabajador con la Entidad Gestora o colaboradora, tal como ya se contempla en la disposición adicional 17ª bis de la LGSS en relación a la presentación de documentos o acreditación de requisitos necesarios para percibir prestaciones de Seguridad Social. La aplicación de este precepto no obstante está supeditado al desarrollo reglamentario del procedimiento de suspensión del derecho al subsidio de incapacidad temporal y sus efectos.

Pues bien, como se ha podido comprobar con la lectura de este trabajo, las modificaciones introducidas por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014 sobre la prestación de incapacidad temporal son amplias, profundas y complejas y, por ello, con la práctica diaria a buen seguro irán apareciendo nuevos matices que habrá que ir interpretando caso por caso.

Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Social" el 1 de abril de 2014.