Los entes de ámbito territorial inferior al municipio después de la reforma local

La regulación de estos entes ha sido uno de los puntos más afectados por la reforma local operada por la L 27/2013.

Actualmente, los entes de ámbito territorial inferior al municipio se configuran como una forma de organización desconcentrada del mismo para la administración de núcleos de población separados. Pueden adoptar las denominaciones tradicionales de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otras análogas, o aquella que establezcan las leyes (LBRL art.24 bis redacc L 27/2013).

La iniciativa para su creación corresponde, indistintamente, a la población interesada o al ayuntamiento correspondiente. Este último debe ser oído en todo caso (nº 5272).

Solo pueden crearse este tipo de entes si resulta una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados, de acuerdo con los principios previstos en la LO 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

La regulación actual de la LBRL ya no incluye a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio entre las entidades locales (LBRL art.3), configurándolas ahora como una forma de organización desconcentrada del municipio y carente de personalidad jurídica.

Así, los entes de ámbito territorial inferior al municipal de nueva creación ya no tienen la categoría de entidad local y se les priva de personalidad jurídica y de la condición de sujetos del derecho o, lo que es lo mismo, de la posibilidad de ser titulares de derechos y responder de sus obligaciones. Pasan a formar parte de la tipología de órganos territoriales de gestión desconcentrada como órganos desconcentrados, que actúan en una parte del municipio, con funciones solo de gestión, y sin disponer de competencias originarias propias.

No obstante, las entidades de ámbito territorial inferior al municipio existentes a 31-12-2013 –fecha de la entrada en vigor de la L 27/2013- mantienen su personalidad jurídica y la condición de entidad local (L 27/2013 disp.trans.4ª)

Incluso, el núcleo de población que antes del 1-1-2013 hubiera iniciado el procedimiento para su constitución como entidad de ámbito territorial inferior al municipio, una vez que se constituya, lo hará con personalidad jurídica propia y con la condición de entidad local y se regirá por lo dispuesto en la legislación autonómica correspondiente (L 27/2013 disp.trans.5ª).

Por otra parte, antes del 31-12-2014, las entidades de ámbito territorial inferior al municipio deben haber presentado sus cuentas ante los organismos correspondientes del Estado y de la comunidad autónoma respectiva. El incumplimiento de esta obligación es causa de disolución, que será acordada por decreto del órgano de gobierno de la comunidad autónoma respectiva, en el que se podrá determinar su mantenimiento como forma de organización desconcentrada.

La disolución, en todo caso, conlleva que el personal que esté al servicio de la entidad disuelta quede incorporado en el ayuntamiento en cuyo ámbito territorial esté integrada y que el ayuntamiento del que dependa la entidad de ámbito territorial inferior al municipio quede subrogado en todos sus derechos y obligaciones.

Precisiones

1) La terminología legal utiliza la denominación de entidades de ámbito territorial inferior al municipio (LBRL) o entidades locales menores (normas de las CCAA) en términos que son equivalentes.

2) Con anterioridad a la reforma local de la L 27/2013, las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las comunidades autónomas, tenían la consideración de entidades locales y gozaban de personalidad jurídica propia (LBRL art.3.2.a).

3) La jurisprudencia anterior a la reforma puso de manifiesto que se trataba de auténticas entidades locales que encontraban su fundamento en la asunción, por vía de descentralización, de determinadas competencias, acercando el hacer y la eficacia de la Administración al administrado, al ciudadano (TS 16-1-98, EDJ 1998/1331EDJ 1331). Asimismo se consideró que se trataba de entidades locales distintas de los municipios, con un ámbito propio de competencias, y con plena autonomía en el ámbito de sus atribuciones para la administración del núcleo de población, por lo que no cabía identificarlas con el municipio principal (TSJ Cataluña 21-2-06, EDJ 2006/261748EDJ 261748).

No obstante, también se destacó, incluso bajo la legislación anterior a la L 27/2013, que la entidad local menor estaba en un plano inferior al municipio del que dependería no sólo en sentido material, sino también en el jurídico, a pesar de disponer de cierta autonomía para la prestación de servicios que pueden afectar exclusivamente a quienes en éstos residen (TS 13-12-91, EDJ 1991/11850EDJ 11850). Aun dotadas de personalidad jurídica propia bajo el régimen jurídico anterior, estas entidades locales menores no dejaban de formar parte de la entidad municipal respectiva, actuando en un régimen de descentralización lo que justifica que determinados actos se sometieran a la autorización o aprobación municipal ( TCo 214/198921-12-89EDJ 1989/11623).

4) Con el régimen anterior a la reforma local se puso de manifiesto que no cabía identificar a las entidades de ámbito inferior al municipio o entidades locales menores con un barrio que, con su propia denominación, esté incluido en su correspondiente municipio, y que carezca de personalidad jurídica propia, de conformidad con la norma de la respectiva comunidad autónoma, y ello aunque tenga sus órganos propios de participación (TS 15-11-05, RJ 9877Rec 5532/03EDJ 207277).

5) Se prevé la supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio que, en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, incumplan con el objetivo de estabilidad presupuestaria o con el objetivo de deuda pública o que el período medio de pago a proveedores supere en más de 30 días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad (LBRL art.116 bis). Ver nº xxx sobre la extinción de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio.

6) El Consell de Garanties Estatutàries de Cataluña, ha considerado que se están perpetuando dos regímenes jurídicos diferentes coexistentes para este tipo de entidades, con las dudas que esta dualidad puede plantear respecto del carácter básico de un nuevo régimen jurídico que, en la práctica, no se aplicará a una gran parte de las entidades afectadas.

Igualmente considera que LBRL art.3.2 y 24 bis (redacc L 27/2013) vulneran las previsiones del Estatuto de Cataluña y contradicen la jurisprudencia del Tribunal Constitucional con respecto a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipio (Consell de Garanties Estatutàries Dict 8/2014 EDL 2014/40749).

7) El Tribunal Constitucional ha establecido que se trata de entidades con un fuerte grado de interiorización autonómica, de manera que el Estado debe quedar al margen a la hora de determinar sus niveles competenciales, ya que corresponde en exclusiva a las comunidades autónomas determinar y fijar las competencias de las entidades locales que procedan a crear en sus respectivos ámbitos territoriales (TCo 214/1989). La competencia autonómica sobre los entes locales de segundo grado no excluye la competencia estatal para dictar normas básicas sobre la materia, pero sí la posibilidad de que el Estado, por decisión propia, los cree o los mantenga como tales, ya que solo los órganos correspondientes de las comunidades autónomas son competentes para crearlos o suprimirlos (TCo 179/1985).

8) Puede consultarse la relación de entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio por provincias en la siguiente página web: http://www.dgal.map.es/cgi-bin/webapb/webdriver?MIval=eatimprov.